Xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính liên quan đến việc giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất và Giấy chứng nhận.

Đối tượng khởi kiện vụ án hành chính nói chung là các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính theo qui định tại Điều 28 Luật TTHC năm 2015.

Đối tượng khởi kiện hành chính trong lĩnh vực giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, cấp Giấy chứng nhận, bao gồm quyết định hành chính và hành vi hành chính trong lĩnh vực này của các cơ quan nhà nước, cơ quan tổ chức khác và những người có thẩm quyền trong các cơ quan đó. Thực tế cho thấy, việc xác định đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính hay hành vi hành chính trong lĩnh vực giao đất, cấp Giấy chứng nhận thời gian qua không dễ dàng, một mặt do hoạt động quản lý hành chính Nhà nước hết sức đa dạng của nhiều chủ thể khác nhau, kéo theo sự đa dạng của các loại quyết định hành chính, hành vi hành chính. Do đó, hiện nay vẫn có những ý kiến chưa thống nhất về đối tượng khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai nói chung và về giao đất, cấp Giấy chứng nhận, chuyển mục đích sử dụng đất nói riêng.

Về quyết định hành chính bị kiện trong lĩnh vực giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất và cấp Giấy chứng nhận.

Cho đến nay chúng ta chưa có văn bản pháp luật chính thức về Quyết định hành chính với các nội dung: khái niệm, nguyên tắc, hình thức, nội dung, thể thức kỹ thuật trình bày của Quyết định hành chính. Cách đây mấy năm, Chính phủ có giao cho một số cơ quan chuẩn bị dự án: Luật ban hành quyết định hành chính, nhưng cho đến nay văn bản Luật này vẫn chưa được Quốc hội xem xét và thông qua.

Do vậy, khi xác định Quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai nói chung và đối với việc giao đất, cấp Giấy chứng nhận, chuyển mục đích sử dụng đất nói riêng, chúng ta vẫn phải căn cứ vào những qui định của các văn bản pháp luật chuyên ngành.

Tại khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 qui định: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”.

Tại khoản 2 Điều này chỉ rõ “Quyết định hành chính bị kiện là quyết định quy định tại khoản 1 Điều này mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Đồng thời, theo khoản 1 Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao về hướng dẫn thi hành Luật TTHC năm 2010 (Nghị quyết 02) thì Quyết định hành chính được hiểu là văn bản thể hiện dưới hình thức Quyết định hoặc hình thức khác như: Thông báo, Công văn, Kết luận,… của cơ quan Nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm. Tuy nhiên, Nghị quyết 02 nêu trên hướng dẫn thi hành Luật TTHC năm 2010 mà Luật TTHC năm 2015 đã thay thế Luật TTHC năm 2010 nên theo qui định tại khoản 4 Điều 154 Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực từ ngày 01/7/2016: văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành, văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực. Hiện nay, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao chưa ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật TTHC năm 2015 nên những nội dung trong Nghị quyết 02 nêu trên có thể cân nhắc áp dụng những qui định phù hợp với Luật TTHC năm 2015.

Như vậy, Quyết định hành chính cá biệt gồm: Quyết định hành chính được cơ quan Nhà nước, tổ chức, cơ quan khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính và Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu nại (Quyết định giải quyết khiếu nại).

Về Quyết định hành chính trong lĩnh vực giao đất được giải thích tại khoản 1 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 “Nhà nước giao đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng quyết định hành chính cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất”. Đến Luật Đất đai năm 2013 với qui định tại khoản 7 Điều 3: “Nhà nước giao quyền sử dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước giao đất) là việc Nhà nước ban hành quyết định giao đất để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất”.

Trong thực tế, Quyết định hành chính về giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất bị khiếu nại thì cơ quan và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo qui định của pháp luật. Khi ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại, Quyết định hành chính loại này có thể xảy ra hai trường hợp: trường hợp thứ nhất không đồng ý với nội dung khiếu nại, giữ nguyên quyết định hành chính bị khiếu nại. Trường hợp này, Quyết định giải quyết khiếu nại không phải là đối tượng bị khởi kiện. Trường hợp thứ hai, Quyết định giải quyết khiếu nại chấp nhận một phần hoặc toàn bộ nội dung khiếu nại, sửa một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu nại. Trường hợp này, phần sửa một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu nại là đối tượng khởi kiện với tư cách là quyết định hành chính.

Trong quá trình hoạt động quản lý đất đai, cơ quan Nhà nước và người có thẩm quyền trong các cơ quan Nhà nước ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính mang tính nội bộ mang tính chỉ đạo, điều hành. Ví dụ: Ủy ban nhân dân hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân có thẩm quyền ban hành văn bản quản lý đất đai, tình hình chấp hành pháp luật về đất đai hoặc giải quyết tranh chấp đất đai có nội dung chỉ đạo cơ quan chuyên mộn thuộc quyền thực hiện qui trình thu hồi đất đang sử dụng của chủ thể này để giao cho chủ thể khác (chưa có Quyết định hành chính cụ thể trực tiếp liên quan đến các chủ thể sử dụng đất). Văn bản hành chính loại này không phải là đối tượng khởi kiện như hướng dẫn tại khoản 4 Điều 3 Luật TTHC năm 2010 và khoản 6 Điều 3 Luật TTHC năm 2015.

b. Về hành vi hành chính khi thực hiện việc giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, cấp Giấy chứng nhận.

Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan Nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo qui định của pháp luật được qui định (khoản 2 Điều 3 Luật TTHC năm 2010 và khoản 3 Điều 3 Luật TTHC năm 2015). Theo khoản 2 Điều 1 Nghị quyết 02 nêu trên thì “Hành vi hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Việc xác định hành vi hành chính khi nào là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác và khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, công vụ đó”.

Theo các qui định của Luật Đất đai thì hành vi hành chính trong lĩnh vực giao đất, cấp Giấy chứng nhận, chuyển mục đích sử dụng đất là hành vi của các cơ quan Nhà nước, các cơ quan, tổ chức khác và người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó khi thực hiện các thủ tục hành chính về đất đai được qui định tại điểm a, b, c khoản 1 Điều 195 Luật Đất đai năm 2013 và được cụ thể hóa tại các Điều 70, 72, 75, 76, 77, 78, 82, 83, 84, 85 và 86 Nghị định 43 về các trường hợp khác nhau khi thực hiện trình tự, thủ tục đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất, cấp Giấy chứng nhận.

Hiện nay còn có ý kiến khác nhau về Giấy chứng nhận là quyết định hành chính hay hành vi hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan, tổ chức khác và người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó. Các qui định của Luật Đất đai năm 2003 và 2013 có giải thích cơ bản giống nhau về giấy chứng nhận. Tại khoản 9 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 “Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người đang sử dụng đất ổn định mà không có nguồn gốc được Nhà nước giao đất, cho thuê đất thông qua việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lần đầu đối với thửa đất xác định” (khoản 3 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 cũng qui định tương tự). Tại khoản 16 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 qui định: “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất” (khoản 20 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 cũng qui định tương tự).

Trước ngày 10/12/2009 (ngày có hiệu lực của Nghị định 88/2009/NĐ-CP ngày 19/10/2009 của Chính phủ), chúng ta sử dụng và lưu hành 03 loại giấy chứng nhận: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất. Để thống nhất thành một mẫu giấy chứng nhận, Chính phủ ban hành Nghị định 88 nêu trên và Bộ Tài nguyên và Mội trường ban hành Thông tư số 17/2009/TT-BTNMT về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất. Theo đó, mẫu giấy chứng nhận này do Bộ Tài nguyên và Môi trường phát hành theo một mẫu thống nhất và được áp dụng trong phạm vi cả nước đối với mọi loại đất, nhà ở và tài sản gắn liền với đất.

Theo qui định tại Điều 97 Luật Đất đai năm 2013, các mẫu Giấy chứng nhận trước ngày 10/12/2009 vẫn có giá trị pháp lý nhưng muốn đổi cấp sang mẫu mới thì được đổi sang giấy chứng nhận. Mẫu giấy chứng nhận thống nhất được qui định tại Thông tư 23/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường.

Thực tế để có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, các tổ chức, cá nhân xuất phát từ những lý do khác nhau. Có trường hợp, tổ chức, cá nhân đã đã sử dụng ổn định, không vi phạm qui hoạch, có giấy tờ theo qui định của pháp luật thì họ được cấp giấy chứng nhận lần đầu. Với việc có giấy chứng nhận này đã “làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Có thể coi trường hợp này, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là Quyết định hành chính.

Trường hợp khác, đương sự đã có quyết định giao đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền hoặc họ thực hiện một giao dịch hợp pháp, sau đó được Ủy ban nhân dân hoặc Sở Tài nguyên và Môi trường cấp Giấy chứng nhận có nội dung như quyết định giao đất hoặc thỏa thuận trong giao dịch trước đó. Lúc này, rõ ràng Giấy chứng nhận không phải là quyết định làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự. Trường hợp này, nếu đương sự khởi kiện Giấy chứng nhận thì chỉ có thể khởi kiện hành vi hành chính trong việc cấp Giấy chứng nhận.

Hiện nay, các Tòa án khi xem xét tranh chấp dân sự mà đương sự có yêu cầu hoặc tự Tòa án thấy Giấy chứng nhận cấp cho đương sự nào đó rõ ràng là trái pháp luật thì theo Điều 34 Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015 (Điều 32a Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật tố tụng dân sự năm 2004) thì Hội đồng xét xử có quyền hủy Giấy chứng nhận mà không phân biệt Giấy chứng nhận đó có tính chất như quyết định hành chính hay hành vi hành chính như đã nêu trên. Vấn đề này để đảm bảo thống nhất trong nhận thức cũng như trong áp dụng pháp luật, Viện kiểm sát nhân dân tối cao nên trao đổi với Tòa án nhân dân tối cao để có hướng dẫn các cơ quan tiến hành tố tụng và người dân thực hiện.